snemovna

Programové prohlášení vlády, plán legislativních prací, návrhy a připomínky, sněmovní a senátní tisky, sbírka zákonů. Myslíte si, že to jsou všechno vysoce specializované dokumenty, s nimiž mají co do činění jen politici a právníci? Vyvedeme vás z omylu! Politika je věcí veřejnou a proces vzniku zákonů může každý z nás sledovat on-line. Volení zástupci lidu, ať už ve vládě, v Parlamentu či na Hradě, jsou odpovědní za to, že budou pracovat ve prospěch občanů. Zkušenost čtvrtstoletí demokracie v naší zemi ukazuje, že nejlépe se charaktery politiků tříbí při přijímání norem, které se nějakým způsobem dotýkají občanů nejzranitelnějších, kteří třeba ani k volbám nedojdou. Sledovat to ale nestačí. Zveme vás k aktivní diskuzi nad zákony, které jsou právě nyní v legislativním procesu a které budou mít vliv na osudy lidí ohrožených sociálním vyloučením.

Nová vláda, to je nové prohlášení a plán

Programové prohlášení současné vlády vznikalo na podkladě koaliční smlouvy tří vládních stran na počátku roku 2014. Záhy po svém zveřejnění bylo programové prohlášení rozpracováno do Plánu legislativních prací vlády, jakéhosi „jízdního řádu“ obsahujícího soupis zákonů, jimiž se ministerstva budou v následujících měsících a letech zabývat. Dodržování plánu je čtvrtletně sledováno a postup tvorby či novelizace zákonů je každý rok všemi resorty aktualizován.

Když se na prohlášení a plán z roku 2014 s odstupem podíváme, je zřejmé, co se definitivně nepodařilo prosadit a bude třeba to zkusit až s nějakou jinou vládou. Například dočasné osvobození zaměstnavatelů od povinnosti platit odvody na sociální pojištění za nově přijaté znevýhodněné osoby z evidence nezaměstnaných (neprošlo z důvodu „nečekaně“ objevené ztráty příjmu, kterou by to znamenalo pro státní rozpočet)[1] nebo rozšíření pravomocí veřejného ochránce práv tak, aby ombudsman mohl sám podávat veřejné žaloby kvůli diskriminaci a domáhat se u Ústavního soudu zrušení určitého zákona či jeho části, aniž by bylo nutné čekat na to, až k bezpráví skutečně dojde (neprošlo přes poslance z důvodů spíše iracionálních než jakkoli zdůvodnitelných).[2]

Při pohledu na legislativní plán vlády aktualizovaný pro rok 2016[3] je také zřejmé, co je ohroženo meziresortními spory, ačkoli jinak ve vládě panuje shoda na tom, že zákon je nezbytný. Máme na mysli zákon o sociálním bydlení, který byl v roce 2014 ještě součástí plánů Ministerstva pro místní rozvoj (MMR), ale zpracovatelem zákona je nyní Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV), protože MMR se své gesce hned v roce 2014 vzdalo ve prospěch MPSV. Teď toho nejspíš lituje, když pořád dokola zdůrazňuje, že je to právě MMR, kdo má dle kompetenčního zákona „právo“ být hlavním garantem politiky bydlení v ČR. Spory se vedou o to, jestli se toto „právo“ vztahuje i na možnost bojkotovat po dobu 20 let existence ministerstva jakýkoli posun v zajištění dostupného bydlení pro nejpotřebnější občany země.

Neméně zajímavý je pak přehled zákonů, na které se snad ještě můžeme těšit, kam spadá i zákon o sociálním podnikání. Ten nabral v průběhu roku 2015 těžko pochopitelné zpoždění na straně předkladatele – ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu (MLR) – zatímco oba spolupředkladatelé (MPSV a Ministerstvo průmyslu a obchodu – MPO) pokračování prací na přípravě zákona započaté v roce 2014 opakovaně iniciovali.

Žádný zákon nesmí vzniknout bez konzultace s „terénem“ o budoucích dopadech

Než se nějaký zákon stane všeobecně platnou normou, vzniká, jako takový „hlas volajícího na poušti“, jeho předchůdce: věcný záměr zákona. Ve věcném záměru ještě nejde o paragrafy, ale o myšlenku, proč je důležité něco v dosavadní praxi změnit, popř. co v ČR zcela chybí nebo není dostatečně ošetřeno / regulováno. V téhle fázi životního cyklu zákona je namístě, aby se odborníci z ministerstev proaktivně spojili s lidmi z praxe, kteří budou následně mít se zákonem dennodenní zkušenost, a nechali si od nich do své práce mluvit. Říká se tomu konzultační proces. V Česku jde o dosud nejvíce podceňovanou fázi vzniku zákonů, což se následně projevuje potřebou zákony brzy po schválení novelami měnit či dokonce napadnout a zrušit některé části zákonů nálezy Ústavního soudu pro jejich nesoulad s ústavním pořádkem ČR.[4]

K odbytí povinných konzultací dochází na straně zpracovatelů buď úmyslně („zbytečně by do toho někdo další mluvil“), anebo vynuceně (termíny hoří …). Odpovědnost je ale také na straně budoucích uživatelů zejména z občanského sektoru, kteří se do komunikace s lidmi z ministerstev nehrnou, ať už z důvodu nezájmu, nevědomosti či zahlcení svou hlavní činností (není k dispozici nikdo, kdo by se k zákonu měl čas a chuť otevřeně vyjádřit), nebo i proto, že si to s úředníky nechtějí takzvaně rozházet. Je třeba poznamenat, že zanedbání konzultačního procesu a jeho nahrazení formální jednostrannou komunikací v tiskových zprávách či na konferencích s možností podávání dotazů k již hotovému návrhu, je ke škodě všech, protože zpravidla nevede k vytvoření kvalitních a všeobecně přijímaných norem.

Legislativní pravidla vlády,[5] která jsou jakousi metodikou, jak psát zákony, vymezují jako povinnou součást věcného záměru každého nově vznikajícího zákona zpracování přehledu dopadů uvažované změny a provedení vyhodnocení budoucích dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment – RIA).[6] Součástí těchto vyhodnocení je dle článku 4 písmena e) Legislativních pravidel také posouzení, jaké bude mít vznikající zákon sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny“.  Jak už bylo uvedeno, tvorba zákonů s dopady na nejslabší členy společnosti je prubířským kamenem pro lidi, kteří zákony připravují (právníky, úředníky) nebo jejich přípravu iniciují (politiky). Věcný záměr zákona, který sám sebe „neumí“ zdůvodnit pozitivními dopady na ty, kterých se ve svých důsledcích bude týkat, by měl vzbudit oprávněnou pozornost institucí, které se se zákonem následně budou ve své praxi potýkat.

Uveďme si nyní pro ilustraci tři příklady vyhodnocení sociálních dopadů, jak je nabízí elektronická knihovna připravované legislativy eKLEP[7], která je komukoli k nahlédnutí na webových stránkách Úřadu vlády, a posuďme si každý sám pro sebe, jestli je to opravdu vše, co se dá k očekávaným dopadům příslušných zákonů sdělit.

Věcný záměr zákona o sociálních pracovnících (MPSV), str. 9:

Sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, prostřednictvím zvyšování kvality výkonu sociální práce a její garance a v rámci proklientského přístupu, míří k pozitivnímu přínosu pro klienty, respektive společnosti.  

Věcný záměr zákona o sociálním podnikání (MLR, MPSV, MPO), str. 12:

Zákon bude mít pozitivní sociální dopady, neboť integrační sociální podniky budou zaměstnávat osoby zdravotně a sociálně znevýhodněné a budou tak přispívat k zaměstnávání osob dlouhodobě vyloučených z trhu práce. Zákon bude aktivně podporovat sociální začleňování osob sociálně vyloučených či sociálním vyloučením ohrožených.

Věcný záměr zákona o realitním zprostředkování (MMR), str. 5:

eklep
Připomínky a pozměňovací návrhy aneb I ministři, poslanci a senátoři jsou lidé
 

Po schválení věcného záměru zákona vládou je zvolená varianta rozpracována do podoby vlastního návrhu zákona. Ten je, stejně jako předtím věcný záměr, podroben připomínkovému řízení ze strany všech ministerstev, krajů, odborových a profesních svazů, poradních orgánů vlády a významných státních institucí, např. Úřadu pro ochranu osobních údajů nebo Českého statistického úřadu. Nestátní neziskové organizace (NNO) mohou své připomínky uplatnit zejména přes Radu vlády pro NNO. Obrátit se mohou ale např. i na Radu vlády pro národnostní menšiny, pro lidská práva, pro rovnost žen a mužů, pro záležitosti romské menšiny, pro koordinaci protidrogové politiky nebo třeba pro koordinaci boje s korupcí.[8] Když pak zákon po vypořádání připomínek a schválení vládou opouští brány Úřadu vlády, jde z pohledu Parlamentu (Poslanecké sněmovny a Senátu) o vládní návrh zákona, který mívá oproti ostatním návrhům prioritu. Návrhy zákona totiž mohou kromě vlády podávat i poslanci či senátoři (poslanecké či senátní návrhy), ba dokonce i jednotlivé kraje (návrhy zastupitelstev krajů či hl. m. Prahy).

Postup schvalování zákonů je všeobecně známý, ale neškodí si jej alespoň schematicky zopakovat: Poslanecká sněmovna Parlamentu (PSP) – Senát – prezident – Sbírka zákonů[9] (platný zákon). Nebo taky PSP – Senát – znovu PSP – prezident (veto) – znovu PSP – Sbírka zákonů. V době, kdy se návrh zákona pohybuje někde mezi Sněmovní ulicí a Valdštejnským palácem, není možné mít k němu již připomínky, ale je možné promluvit do duše některým ze zaměstnanců obou budov, na jejichž výplatu a náhrady se všichni společně skládáme. Není potřeba být při tom neurvalí, ale ani se držet zbytečně zpátky. Poslanci a senátoři jsou totiž lidé z masa a kostí, zpravidla s nějakým vzděláním a vlastní profesní praxí, kteří něčemu rozumí dobře, něčemu zase vůbec. Většina z nich, jak jsme je měli možnost osobně poznat, uvítá náměty k projednávaným zákonům, které dostali „na stůl“, jsou-li tyto návrhy postaveny na reálných poznatcích z praxe a kultivovaně prezentovány. Ať už písemně zasláním na veřejně dostupnou e-mailovou adresu nebo po sjednání schůzky klidně i osobně. Výsledkem tohoto procesu, nebo chcete-li lobbingu (kdyby každý lobbing byl veden touhou pomáhat zranitelným lidem, že?), je pak pozměňovací návrh, který příslušný poslanec či senátor takzvaně „načte“, tj. oficiálně dostane k projednávání v konkrétních výborech, jimiž norma v obou komorách Parlamentu proplouvá. Dodejme, že dobré načasování, trochu toho pátrání ve veřejných přehledech o stavu projednávání zákona[10] a kvalitní povědomí o důrazech příslušného voleného zástupce i strany, za kterou byl do Parlamentu vyslán, je nezbytným předpokladem úspěchu.

Zapomněli jsme na něco? Ozvěte se, doplníme!

Tyhle zákony z Plánu legislativních prací vlády chceme v naší zemi vidět fungovat v takové podobě, aby neškodily, ale naopak pomáhaly zlepšovat situaci chudých osob a rodin ohrožených sociálním vyloučením. Zákony jsou v přehledu barevně označeny podle toho, jaký resort je za jeho přípravu odpovědný. Barvy odpovídají označení ministerstev v naší Mapě událostí http://socialniinkluze.cz/dokumenty/mapaudalosti/, která vás zároveň provede historií přípravy daných zákonů nebo jejich předobrazů.  Putování uvedených norem legislativním procesem pro vás sledujeme a budeme je ve veřejném prostoru z hlediska jejich dopadů na lidi v potížích patřičně komentovat. Je možné, že jsme na nějaký důležitý zákon zapomněli. Pokud máte ten pocit, napište nám (odkaz na http://socialniinkluze.cz/kontakt/) a napravíme to!

zakony sledovane


Alena Zieglerová


 

ZDROJE:

[1] Programové prohlášení vlády ČR, str. 7: Vláda navrhne dočasné osvobození od plateb na sociální pojištění po dobu 12 měsíců u těch zaměstnavatelů, kteří zaměstnají občany zvláště ohrožené na trhu práce. Za tyto zaměstnance bude pojistné hradit stát. Občan ohrožený na trhu práce bude definován způsobem, který v maximální možné míře omezí možnosti zneužití tohoto opatření a bude zahrnovat absolventy vysokých škol, osoby starší 50 let a rodiče po návratu z mateřské dovolené, kteří budou před uzavřením pracovního poměru evidováni jako nezaměstnaní. Podpora bude omezena na zaměstnavatele, u kterých nedojde v rozhodném období ke snížení počtu zaměstnanců. Zároveň bude omezena výše této podpory u jednoho zaměstnavatele. Tato podpora bude konstruována tak, aby byla v zásadě rozpočtově neutrální. Dostupné zde: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezite-dokumenty/programove_prohlaseni_unor_2014.pdf

[2] http://denikreferendum.cz/clanek/23273-koalice-porusi-programove-prohlaseni-vlady-pravomoci-ombudsmana-nerozsiri

[3] http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/dokumenty/Plan-legislativnich-praci_2016.pdf

[4] Např. Nález Ústavního soudu ustanovení zákona o zaměstnanosti týkající se veřejné služby coby nucené práce, zde: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=pl-1-12_1

[5] http://www.vlada.cz/assets/jednani-vlady/legislativni-pravidla/LPV_uplne-zneni.pdf

[6] Dle usnesení vlády č. 877 ze dne 13. 8. 2007 o Obecných zásadách pro hodnocení dopadů regulace https://albatros.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/WebGovRes/C32E3B7318D13955C125733000222A81?OpenDocument

[7] https://apps.odok.cz/veklep

[8] Přehled poradních orgánů vlády je zde: http://www.vlada.cz/cz/pracovni-a-poradni-organy-vlady/

[9] https://www.zakonyprolidi.cz/cs/nove-predpisy

[10] Sněmovní tisky http://www.psp.cz/cgi-bin/win/sqw/tisky.sqw?str=25&O=7&PT=U&N=1&F=H&D=0,1,2,3,16,49&RA=20, Senátní tisky http://www.senat.cz/dokumenty/posledni_projednavane_tisky.php?ke_dni=04.07.2016&O=10

Jak se tvoří legislativa? Pronikněte s námi do tajů vzniku zákonů a zapojte se!